Рынок труда — неотъемлемый элемент рыночной системы хозяйствования. Он регулирует объем спроса и предложения рабочей силы, ее распределение между отраслями экономики, способствует повышению профессиональной и географической мобильности рабочей силы.

Рынок труда в Украине остается достаточно консервативной частью экономической системы. Либерализация цен на товары и услуги не приводит к немедленному адекватному повышению стоимости труда, поэтому изменение взаимоотношений «работник — работодатель» в соответствии с новыми экономическими реалиями и национальными интересами государства требует существенных усилий со стороны органов власти.

В развитых странах в первой половине 1990-х годов наблюдалась тенденция к увеличению расходов на проведение политики занятости через соответствующий государственный орган. Расходы на эти цели составляют до 0,6–0,7% ВВП в Японии и США, до 1,2–2% — в Италии, Великобритании и Норвегии, достигают 3–5,5% ВВП в Нидерландах, Дании и Испании. В странах ОЭСР* увеличение расходов государства на содействие трудоустройству существенно расширяет круг людей, получающих целевую помощь. В США действует новый подход к трудоустройству: «кто способен работать, должен найти себе работу». С 1997 года в этой стране вступил в силу закон «О личной ответственности и возможностях трудоустройства» (The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act), согласно которому американцы, получавшие государственную социальную помощь, обязаны на протяжении двух лет найти работу. Такое требование интеграции человека в активную общественную жизнь основывается на идее, в соответствии с которой демократическое государство ожидает от граждан обязательности выполнения единой для всех системы правил, в которой превращение человека в иждивенца недопустимо. Это позволило США сэкономить за шесть лет примерно 55 млрд. долл., значительная часть из которых пошла на создание новых рабочих мест.

Подобный механизм оказания социальной помощи гражданам, не способным адаптироваться к переменам в современном обществе, через систему социального «включения» или взаимных социальных обязательств между нуждающимся в социальной помощи и органом власти, предоставляющим государственную социальную помощь, широко используется не только в США, но и в странах Европейского Союза. В частности, во Франции в 1988 году был принят закон, в соответствии с которым к 2007 году планируется оказание помощи через социальные контракты, подразумевающие договорные отношения с нетрудоспособными гражданами по поводу взаимных обязательств, связанных с выводом семьи из категории малоимущей. Социальная адаптация таких людей крайне необходима, ведь потеря обществом любого из своих членов — недопустимое расточительство.

Практика социальной интеграции во Франции подтвердила: наиболее продуктивными являются два направления работы — улучшение всей системы трудоустройства и оказание помощи отдельным гражданам в их интеграции в трудовую жизнь. Программы социальной адаптации, включающие оценку и измерение результатов, утверждаются во Франции депутатами местного совета.

Важно, чтобы различные партнерские организации действовали при этом сообща, осуществляя консультационное сопровождение человека, способствуя постепенному достижению им материальной независимости. В этой связи усовершенствование работы частных агентств занятости, партнерские отношения государственной службы занятости с ними также содействовали бы этому процессу.

Для решения новых задач по преодолению безработицы во многих странах наряду с государственными структурами занятости право на трудоустройство безработных получили частные агентства занятости. Законодательное подкрепление подобная практика обрела в 1949 году, когда 18 стран ратифицировали Конвенцию Международной организации труда (МОТ) № 96, в частности Япония, Италия, Финляндия, Испания, Нидерланды, Чехия и др. В 1997 году этот международный документ был дополнен Конвенцией № 181 и Рекомендацией № 188 о частных агентствах занятости. Требования, выдвигаемые Конвенцией к этим агентствам, довольно жестки, и за их нарушение введены различные санкции, в том числе запрет деятельности тех частных служб, которые причастны к каким-либо правонарушениям. Чтобы защитить своих граждан от злоупотреблений на рынке труда, государства, ратифицировавшие Конвенцию, лицензируют деятельность частных агентств занятости. Компетентный орган власти обеспечивает наличие необходимого аппарата и процедур лицензирования, привлекая к сотрудничеству наиболее представительные организации работодателей и работников для рассмотрения жалоб о злоупотреблениях и мошенничестве в работе частных агентств.

Агентства обязаны иметь высококвалифицированный и подготовленный персонал. Они не имеют права осуществлять наем или трудоустройство граждан для работ, связанных с неприемлемым риском или опасностью для жизни и здоровья, либо для таких, где работники могут стать жертвами злоупотреблений или дискриминации. Им запрещено заключать и публиковать объявления о вакантных рабочих местах или предложениях по найму на работу, прямо или опосредованно ущемляющих интересы кандидатов на вакантные места в зависимости от пола, возраста, религиозных убеждений и др., а также использовать детский труд. Кроме того, обработка частными агентствами занятости личных данных должна осуществляться с учетом защиты данной информации и обеспечения режима конфиденциальности (в соответствии с требованиями национального законодательства). Работники, нанятые через агентства, подписывают оформленный должным образом трудовой контракт, в котором фиксируются условия труда.

Частные агентства занятости не взимают с кандидатов на трудоустройство каких-либо гонораров или комиссионных вознаграждений прямо или опосредованно, полностью или частично (за исключением отдельных категорий граждан — по решению компетентного органа власти).

С целью обобщения информации о структуре и деятельности частных агентств занятости они систематически предоставляют компетентному органу власти отчеты для статистики. Собранная информация публикуется компетентным органом власти. Надзор за применением положений этой Конвенции обеспечивается службой инспекции труда или другими компетентными государственными органами.

Практика внедрения упомянутой Конвенции МОТ в разных странах имеет свои особенности. Так, в Японии посредническая деятельность частных агентств жестко регламентируется. В перечне профессий и занятий, для представителей которых рабочие места могут подбираться частными компаниями, получившими лицензию от министерства труда, имеется лишь 30 позиций. Это касается профессий, связанных с искусством, уходом за детьми и больными людьми, ведением домашнего хозяйства и т. д. С 1986 года разрешена лизинговая деятельность частных компаний, распространяющаяся на работников так называемых непрестижных профессий. На сегодня в Японии лизинговые компании распределяют на рабочие места ежегодно 380 тыс. лиц (около 1% всей рабочей силы страны). Приблизительно 50% японских санитаров, сиделок, нянь, домработниц трудоустраиваются именно через частные службы занятости.

Отдельные страны (например, Австралия) стимулируют работу частных служб по трудоустройству наименее конкурентоспособных групп населения: безработных с продолжительным стажем, молодежи 16–17 лет и пр. За их трудоустройство частные агентства могут получать премии из государственного фонда содействия занятости.

В Германии функции государственных служб занятости дополняются бесплатными посредническими услугами частных служб. На законодательном уровне здесь предусмотрены строгие требования к физическим и юридическим лицам, которым разрешается посредническая деятельность на рынке труда: надежность, профпригодность, надлежащее имущественное состояние, наличие служебного помещения. Лицензия выдается сначала на три года, позже может быть продлена без указания срока. Безработным, ищущим предоставляются бесплатно, частный посредник получает вознаграждение лишь от работодателей. Исключение составляют лишь такие профессиональные группы, как художники, спортсмены, модели, артисты: от них агентство имеет право потребовать или принять вознаграждение (однако его размер не должен превышать определенного максимума).

Законы, определяющие правила работы агентств на рынке труда, действуют в ЕС, Швейцарии (Федеральный закон о службе трудоустройства и о сдаче рабочей силы в наем), других странах. В частности, закон 1997 года «Передача функций и полномочий, касающихся рынка труда, региональным и местным органам власти» о частных агентствах занятости в Италии предусматривает присоединение всех государственных и частных агентств занятости к общенациональной компьютерной сети. Эта сеть используется для обобщения и обмена имеющейся информацией о характере и объеме спроса-предложения рабочей силы (с целью ограничения или ликвидации услуг, предоставляемых «серым» рынком).

На сегодня участники рынка труда во многих странах с развитой экономикой не оспаривают тот факт, что частные агентства занятости могут быть эффективным инструментом. Однако факты злоупотреблений и нарушений закона встречаются именно среди посредников.

К наиболее частым случаям злоупотреблений со стороны агентств относятся:

• предложение (на платной основе) несуществующих вакансий;
• предоставление недостоверной информации о специфике работы и размере оплаты труда;
• завышение расценок за услуги или получение оплаты как с кандидата на трудоустройство, так и с работодателя и др.

Эти злоупотребления трудно отследить: если никто не обращается с жалобами, то недобросовестные посредники продолжают незаконную практику.

В Главное управление труда и занятости города Киева поступали жалобы киевлян по поводу подобных нарушений в работе отдельных агентств, в частности, КА «Новая Эра» и «Авангард», международного фонда «Ясний Промінь», агентства «Вида Вичи» и др. Во многих случаях удалось возвратить заявителям незаконно взысканные средства за предоставленные услуги, но отсутствие законодательного регулирования работы частных кадровых агентств усложняет оказание подобной помощи гражданам.

Случаи «теневой» деятельности частных посредников на рынке труда встречаются нередко. Однако государство не должно излишне регламентировать и усложнять работу частных агентств, поскольку это может стимулировать переход их деятельности в теневой сектор. Сам по себе контроль может быть прямым и авторитарным или — косвенным и стимулирующим. Как свидетельствует международный опыт, наиболее действенны такие методы контроля:

1. Регистрация. Самый мягкий метод контроля, применяемый в экономически развитых странах мира. Отношение государства к частным агентствам при этом не отличается от отношений с другими предприятиями: они подлежат инспектированию со стороны компетентных органов.
   
   
2. Лицензирование. Традиционный метод контроля, доказавший свою эффективность. Лицензирование должно стимулировать снижение стоимости процедур трудоустройства и повышение качества подбора персонала для заявленных вакансий; содействовать предупреждению торговли людьми и применения принудительного труда.
   
   
3. Саморегулирование профессиональных сообществ. Новый способ контроля, предусматривающий объединение частных агентств в представительскую профессиональную ассоциацию, со своими внутренними принципами и правилами поведения. Сообщество вырабатывает кодекс поведения для своих членов, устанавливает общие правила действий и обязанности, принимает решения об исключении членов или иных мерах взыскания за нарушение принятых правил и норм. В практике некоторых стран кодекс поведения агентств согласовывается с органами власти.
   
   
4. Сертификация профессий. Данный способ контроля предусматривает необходимость получения сотрудниками частного агентства сдачи государственных экзаменов (как это практикуется, например, для адвокатов или архитекторов), что подтверждается специальными сертификатами. Такой метод контроля применяется лишь в некоторых странах на уровне эксперимента.
   
   
5. Рейтинговая оценка. Новая и многообещающая форма интерактивного контроля. Система предусматривает создание и постоянное обновление информационной базы, в которой обобщается передовой опыт. База данных (сборник) формируется в рамках трехстороннего процесса совместных переговоров между ассоциациями частных агентств, органами государственной власти и профсоюзами. Постоянный совместный комитет производит оценку деятельности агентств, присваивая им определенную рейтинговую позицию — на основании соответствия их деятельности профессиональным нормам поведения, определенным в сборнике. Высокий рейтинг агентства по трудоустройству характеризует высокое качество предоставляемых услуг. Кроме того, агентства, отмеченные наивысшими оценками, могут рассчитывать на «режим наибольшего благоприятствования» со стороны государства (например, получение налоговых льгот; допуск к секторам рынка труда, контролируемым государством; включение в официальный список рекомендованных агентств по трудоустройству и т. п.).
   
   
6. Государственная служба занятости в качестве модели. Эта служба не должна нарушать законную практику трудоустройства. Ее задача — предложить рынку абсолютную гарантию добросовестной практики, конкурировать с частными агентствами, стимулировать их своим примером, соблюдать действующие нормы и правила, повышая качество услуг. При этом и сама государственная служба занятости должна организовывать свою работу на принципах деятельности наиболее успешных частных агентств (гибкости, оперативности, креативности). Такой метод контроля — через соревнование — содействовал бы развитию конкуренции между этими структурами и приводил бы к усовершенствованию системы трудоустройства в стране.

Эти методы контроля деятельности частных агентств могут использоваться в комплексе как взаимодополняемые.

До недавнего времени опыта передачи рабочей силы в наем Украина не имела. На постсоветском пространстве Конвенция МОТ № 181 ратифицирована в Литве, Молдове, Грузии.

В 2004 году в Государственной Думе Российской Федерации прошли слушания о ратификации Конвенции МОТ № 181 и о регулировании схем передачи рабочей силы в наем частными агентствами занятости.

Обычно применяются следующие схемы опосредованного найма:

1. Аутсорсинг (outsourcing) — компания передает выполнение каких-либо из своих функций, не являющихся профильными, персоналу внешней компании (в частности, наем, оплата труда и ведение кадровой документации).
   
   
2. Аутстаффинг (outstaffing) — компания выводит часть своих работников за рамки штата и передает их частному кадровому агентству. Формально функции работодателя выполняет для них агентство, но фактически они продолжают работать в компании.
   
   
3. Подбор временного персонала (temporary staffing) — предоставление временного и сезонного персонала на короткий срок. Частное кадровое агентство подбирает работников по требованию работодателя, заключает с ними договоры и несет за них полную ответственность.
   
   
4. Лизинг персонала (staff leasing) — предоставление работников, находящихся в штате частного кадрового агентства, клиенту на продолжительный срок (от трех месяцев до нескольких лет).

Концепция передачи рабочей силы в наем приобрела распространение в 1970-е годы в США в связи с особенностями федерального налогового законодательства.

Индустрия лизинга персонала каждый год возрастает на 20–30%. В США услуги аутстаффинга/лизинга персонала предлагают свыше 2 тыс. компаний (так называемые РЕО — Professional Employer Organizations), в штате которых насчитывается свыше 2,5 млн. человек. Объем услуг по лизингу персонала составляет 27% рынка труда США. Постоянными клиентами являются до 80% компаний, пользующихся услугами РЕО. С помощью аутстаффинга/лизинга американские компании достигают значительной экономии времени и материальных ресурсов: маленькие организации (до девяти сотрудников) экономят в среднем семь человеко/часов в неделю, компании от 50 до 99 сотрудников — до 23 человеко/часов.

В странах Европейского Союза через лизинговые фирмы трудоустраиваются до 7 млн. работников в год. Во Франции темпы роста найма по лизингу за последние годы в 13 раз превысили темпы роста найма персонала непосредственно работодателем. Принципиальное значение для развития индустрии лизинга рабочей силы имело признание легитимности этой деятельности со стороны МОТ (Конвенция № 181 и Рекомендация № 188 по деятельности частных кадровых агентств). В качестве законной услуги агентства был признан наем работников с целью предоставления их в распоряжение третьим лицам, которые непосредственно организовывают или используют их работу.

Для адекватного правового урегулирования этого вопроса Украине будет интересен опыт Нидерландов, поскольку сегодня именно в этой стране действует одна из наиболее эффективных систем регулирования передачи рабочей силы в наем частными агентствами. Благодаря внедрению этого механизма уровень безработицы в стране составляет 4,8%, что почти вдвое ниже, чем в среднем по Евросоюзу (в том числе, чем во Франции и Германии). Голландские частные агентства занятости выступили работодателями приблизительно для 725 тыс. работников, что составляет 3,5% от общего количества занятых в стране. Система регулирования передачи рабочей силы в наем частными агентствами совершенствовалась на протяжении 20 лет.

В 1975 году в Нидерландах была введена обязательная система лицензирования деятельности передачи рабочей силы в наем третьей стороне. При этом разрешение действовало лишь для работ, продолжительность которых ограничивалась максимально допустимым периодом (в разные годы срок колебался от трех до шести месяцев), но запрещалось использование этой деятельности в строительстве. Заработная плата рабочих должна была соответствовать той, которую получали постоянные работники, нанятые непосредственно предприятием-пользователем.

В 1996 году представители работодателей, профсоюзов и правительства, объединенные в Фонд труда, направили в министерство социальных отношений и труда Нидерландов пакет рекомендаций «Гибкость и стабильность», в котором предлагались мероприятия для модернизации трудового права. В 1998 году система лицензирования частных агентств была упразднена, но в 1999 вступил в силу законодательный акт «О гибкости и защите» и были внесены изменения в голландский Гражданский кодекс (ст. 7). Важным его нововведением стали положения о специальных условиях договора, путем которого одна сторона (работник) предоставляется другой стороной (частным агентством занятости — нанимателем) третьей стороне (предприятию-пользователю) с целью выполнения работ под надзором и руководством пользователя и согласно заказу, размещенному у нанимателя. Таким образом, работник, переданный частным агентством занятости в наем третьей стороне, получил статус субъекта трудовых отношений. При этом трудовой договор заключается между рабочим и частным агентством занятости, кроме того, подписывается отдельный договор между агентством и предприятием-пользователем. В какие-либо договорные отношения предприятие-пользователь и работник не вступают.

Практически весь голландский сектор рабочей силы, передаваемой в наем кадровыми агентствами, охвачен коллективными договорами, в деталях регулирующими трудовые правоотношения (в частности, оплату труда, количество рабочего времени, продолжительность отпуска, размер выходного пособия, пенсии и т. п.). Правоотношения регулируются достаточно гибко: в первые 26 недель частное кадровое агентство-наниматель вправе расторгнуть трудовые отношения после выполнения оговоренного объема работ, однако после трех лет работы люди получают значительные гарантии, агентство заключает с ними бессрочный трудовой договор.

На парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации 17 мая 2004 года о перспективах ратификации Конвенции МОТ № 181 и проблемах регулирования лизинга персонала подтверждалось, что число работников, нанятых частными агентствами, растет. Отмечалось, что при отсутствии правового регулирования некоторые недобросовестные предприятия используют работу персонала, нанятого частными агентствами, для экономии расходов на заработную плату и социальные отчисления, для усиления эксплуатации рабочих. По результатам слушания рекомендовалось ускорить ратификацию Россией Конвенции МОП № 181 и принять закон «О защите прав работников, нанятых частными агентствами занятости, с целью предоставления их труда третьим лицам».

В Украине частные кадровые агентства также предоставляют свои услуги (в том числе и по лизингу персонала), но законодательно их деятельность остается неурегулированной. Как результат — услуги таких агентств предоставляются платно, без каких-либо ограничений по видам профессий и уровню оплаты. Статистическая отчетность о работе агентств отсутствует, надзор со стороны компетентного органа за их деятельностью не проводится. Имеют место факты злоупотреблений в этой сфере, о чем свидетельствуют проведенные проверки инспекции Киевского городского центра занятости. (По результатам проверок материалы переданы в правоохранительные органы.)

Указом Президента Украины «Об усовершенствовании государственного регулирования в сфере занятости населения и рынка труда в Украине» от 11 июля 2005 года Кабинету Министров Украины было поручено до 1 декабря 2005 года внести на рассмотрение Верховной Рады Украины проект Закона «О ратификации Конвенции МОТ № 181 «О частных агентствах занятости». Однако 7 декабря 2005 года на заседании Координационного комитета содействия занятости населения сторонами социального диалога было принято решение о преждевременности такого шага. Стороны согласились повторно рассмотреть этот вопрос лишь в конце 2006 года. В связи с принятием такого решения считаем целесообразным представить на широкое обсуждение разработки, подготовленные ведущими научными центрами, на основании которых это решение было принято.

Создание в Украине гибкого и цивилизованного рынка труда с надлежащим уровнем социальных гарантий и трудовой защиты работников (в том числе занятых на условиях лизинга) — непременное условие для повышения конкурентоспособности украинской экономики. Поскольку решать вопросы занятости населения нам предстоит с учетом возможного вступления Украины в ВТО, содействие развитию отечественного рынка труда со стороны государства необходимо проводить с учетом мировых глобальных тенденций.
______________
* Членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в настоящее время являются наиболее развитые страны мира: Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Люксембург, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Соединенные Штаты Америки, Турция, Финляндия, Франция, Чехия, Швейцария, Швеция, Южная Корея, Япония. Задачи ОЭСР: формулирование, координация и реализация экономической политики стран-членов, ориентация на экономический рост и поддержание финансовой стабильности; стимулирование и согласование усилий в сфере помощи развивающимся странам; содействие расширению международной торговли и противодействие дискриминационным торговым ограничениям.

Статья предоставлена нашему порталу
редакцией журнала «Менеджер по персоналу»