Ефективність і результативність усіх нормативно-правових актів, у тому числі й локальних, які створюються на підприємстві, в установі, організації (далі — підприємство) для внутрішнього користування, великою мірою залежить від точності та зрозумілості юридичних формулювань, їх логічності та послідовності, правильності застосування юридичних понять і термінів.
Сподіваємося, що поради, висловлені у статті, допоможуть у складанні локальних нормативно-правових актів підприємства.

Зокрема, такими локальними нормативно-правовими актами є:

• організаційно-розпорядчі документи (накази, розпорядження);
• довідково-інформаційні документи (довідки, службові записки, протоколи, оголошення тощо);
• документи з господарсько-договірної діяльності (договори, контракти, трудові угоди);
• обліково-фінансові документи (акти, доручення, розписки) тощо.

Аби документи були грамотно складеними, чітко сформульованими (наприклад, накази щодо особового складу, посадові інструкції, правила з техніки безпеки та ін.), слід керуватися правилами і прийомами юридичної техніки, що використовуються законодавцем у ході підготовки закону (Тут і далі закон слід розуміти як нормативний акт, у т. ч. й локальний, що видається на підприємстві. — прим.).

При створенні будь-яких нормативних документів слід керуватися основними принципами законотворення.

Законодавча техніка

Чіткого визначення законодавчої техніки, закріпленого у якомусь нормативному акті, немає. Однак у світі вже склалося традиційне уявлення про законодавчу техніку як один із елементів правотворення. Наприклад, у науково-практичному посібнику за редакцією Ю. Тихомирова подається таке визначення:

Законодавча техніка — це система правил та прийомів підготовки найбільш досконалих за формою та структурою нормативно-правових актів, що забезпечують максимально повну й точну відповідність форми нормативних приписів їх змісту, а також доступність та розуміння нормативного регулювання, вичерпне охоплення предмету регулювання.

Іншими словами, законодавча техніка (грец. technikos — вправний) — це система юридичних засобів і прийомів створення та систематизації нормативно-правових актів.

До законодавчої техніки, зокрема, належать:

• законодавча термінологія (від лат. terminus — межа, кордон і грец. logos — слово, вчення) — сукупність слів (словосполучень), за допомогою яких у текстах законів і нормативно-правових актів визначено поняття. При формулюванні тексту нормативно-правового акта використовують загальновживані, спеціальні юридичні і спеціальні неюридичні терміни.

Загальновживані — це терміни, які в загальновизнаному значенні використовуються у будь-якій сфері науки, суспільного життя, побуту тощо (будинок, автомобіль, знахідка, частка).

Спеціальні юридичні — терміни, які позначають поняття, що відображають специфіку державно-правових явищ (правовідносини, юридична особа, юридичний факт, позов). Такі терміни придатні для використання в юридичній практиці.

Спеціальні неюридичні — терміни, сформовані у процесі функціонування неюридичних наук та належать до них (епідемія, фондова біржа, континентальний шельф, інформаційні ресурси);

• законодавчі конструкції — ідеальні моделі, схеми правовідносин та інших юридичних явищ, за допомогою яких законодавець створює нормативно-правові приписи;
  
  
• законодавчі презумпції (лат. рrаеsuтрtiо — припущення, від рrаеsuтere — передбачати, передчувати, угадувати) — закріплені в законодавстві припущення про вірогідність певного юридичного факту. Розрізняють заперечні та незаперечні презумпції.

Заперечні презумпції — припущення про існування факту доти, доки не буде встановлено (доведено) інше. Так, у цивільному праві діє презумпція вини правопорушника: особа вважається винною у порушенні зобов’язань, заподіянні шкоди доти, доки не доведе відсутність своєї вини.

Незаперечні презумпції — припущення про існування певного факту, навіть якщо можливо встановити (довести) інше. Наприклад, презумпція недієздатності осіб до досягнення ними певного віку, визначеного в законодавстві. Це означає, що до досягнення віку, встановленого законом, особа не здатна усвідомлювати свої дії та керувати ними, а тому не може бути суб’єктом певних правовідносин;

• законодавчі фікції (лат. fictio — вигадка, вимисел) — прийом, за допомогою якого в статті нормативно-правового акта неіснуючий факт оголошується існуючим і набуває юридичного значення;
  
  
• законодавча стилістика — спеціально вироблені для складання нормативно-правових актів мовні засоби викладу розпоряджень законодавця;
  
  
• засоби офіційно-документального оформлення — способи побудови нормативно-правового акта, реквізити тощо.

Засоби і прийоми законодавчої техніки забезпечують насамперед точність і визначеність форми документа, а в цілому — спрямовані на досягнення доступності й ефективності нормативних актів.

Саме високий рівень розвитку законодавчої техніки як невід’ємної складової процесу законотворення (створення нормативних документів) може значною мірою забезпечити належну якість та ефективність усього законодавчого масиву, що, безумовно, має сприяти адекватному впливу законодавства на політичні, економічні та соціальні процеси у державі.

Водночас недооцінка правил законодавчої техніки, їх ігнорування чи спрощення можуть призвести до численних законодавчих та правозастосовчих помилок.

Вимоги до формування нормативно-правового акта

Важливим елементом нормотворення є дотримання правила: формувати нормативний акт таким чином, щоб не виникало потреби вдаватися до винятків із загальних правил регулювання, визначених у законі.

У зв’язку з цим цікавим видається підхід до змісту закону одного з канадських авторів — Роберта К. Бержерона, викладений у роботі «Листи до українських законопроектувальників», який спробував формалізувати вимоги до якісного закону. Ці вимоги (з певними застереженнями) досить змістовні.

• Закон має бути переконливий та ясний. Норми закону мають бути переконливими. Той, хто застосовує закон, повинен знати, яку поведінку він регламентує. Ясність означає, що застосування норми закону не викликає двозначності й не потребує додаткового тлумачення.
  
  
• Закон має бути точний. Точний текст закону — це послідовний і логічний текст, що не лише вказує на орієнтири, а й встановлює чіткі правила та процедури для їх досягнення.
  
  
• Закон має бути простий і придатний для застосування. Це означає, що закон повинен мати практичне значення. Застосування певного закону має відбуватися в контексті застосування всього законодавства держави. Не повинно виникати суперечностей між нормами різних законів. Надто суворі санкції чи надто складна процедура не є запорукою для точного застосування закону, якщо він надто складний для практичного застосування.
  
  
• Закон має бути справедливий. Здається, це найбільш суперечлива вимога, оскільки справедливість навряд чи можна виміряти об’єктивно юридичною формою. Проте коли закон порушує звичаєве право, що склалося в державі, коли він суперечить моральним нормам суспільства, коли його прийнято в інтересах окремих груп, на шкоду суспільству, тоді малоймовірно, що цей закон виконуватимуть повністю, і що він довго проіснує.
  
  
• Закон має бути конституційний. Це означає, що норми закону повинні відповідати букві та духу Конституції держави. Без цього норми закону просто порожні й не підлягають виконанню.
  
  
• Закон має бути доступний. Доступність закону означає, що він має бути опублікований, що його досить легко і недорого у разі потреби можна віднайти, а головне, зміст закону повинен бути доступний для розуміння. Текст, викладений мовою, незрозумілою для читача, викликає розчарування і певне побоювання до застосування, адже виникає підозра щодо його неправильного застосування і, як наслідок, небезпеки певних стягнень.
  
  
• Закон має бути придатний для читання. Закон має бути написаний так, щоб його зміст був ясний, речення побудовані граматично правильно, конструкції речень не були громіздкими. Навіть складні норми слід намагатися сформулювати простими реченнями, добирати просту лексику, коли є можливість не застосовувати вузькоспеціальних чи іншомовних слів. Структура закону повинна забезпечувати послідовне логічне викладення нормативного матеріалу, його доступність для огляду та правильного розуміння.

При складанні нормативних документів можна керуватися методичними рекомендаціями Апарату Верховної Ради України «Правила оформлення проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки» (далі — Рекомендації). Згідно з Рекомендаціями, при складанні закону дуже важливим є послідовний та логічний виклад в ньому нормативних положень. Це викликає ще одну важливу вимогу щодо правил викладення нормативного акта: текст акта слід подавати так, аби по можливості уникати варіанту, коли зрозуміти одну норму чи статтю можливо лише ознайомившись з іншою нормою чи статтею, які йдуть далі за змістом акта. Загалом це правило можна сформулювати так: виклад нормативного акта має бути побудовано від загального до часткового, від права до процедури, від правила до винятку, від постійного до тимчасового.

У «Загальних положеннях» Рекомендацій зазначається, що основними взаємопов’язаними складовими елементами законодавчої техніки є:

• методологія складання законопроекту;
• визначення структури закону, адекватної його змісту;
• правила і засоби викладення нормативних положень законопроекту;
• мова і термінологія законопроекту;
• правила внесення змін та доповнень до закону.

Рекомендації розроблені з метою уніфікації написання проектів законів та дотримання вимог законодавчої техніки при підготовці проектів законів про внесення змін до чинних законодавчих актів.

Отже, структура закону повинна забезпечувати послідовне логічне викладення нормативного матеріалу, його доступність для огляду і сприяти цим правильному його розумінню.

Важливим при викладенні нормативних положень є врахування не лише всієї царини відносин, які вони регулюють, а й умов, за яких вони втілюватимуться в життя. Положення, з яких складається нормативний акт, реалізуються не автоматично, а шляхом їх свідомого втілення в життя. Аби норми були застосовані повно і правильно та для забезпечення єдиного тлумачення їх у системі з іншими чинними нормами, слід викласти їх належними чином.

Використання мовних засобів

Чіткість і зрозумілість мови закону — основна передумова його ефективного застосування, адже повноцінне регулювання законом суспільних відносин можливе лише за умови розуміння його положень суб’єктами правовідносин.

Мова законодавчого акта повинна бути проста і зрозуміла. Однозначність і максимальна точність передання інформації в правових актах досягається за допомогою логічної послідовності викладення думки, її смислової завершеності, використання єдиних способів формулювання приписів, використання термінів з чітко та строго визначеним змістом у прямому їх значенні.

У текстах документів слід строго дотримуватися «мовних заборон» — уникати метафор та образних висловів, слів у непрямому значенні, іншомовних слів і термінів, спрощених словосполучень.

У статті 29 нині скасованого проекту закону України «Про нормативно-правові акти», прийнятого постановою Верховної Ради України від 13 січня 2000 року № 1374-XIV, зазначалося, що текст нормативного акта слід складати із урахуванням норм державної мови. Положення нормативного акта мають бути викладені однозначно, щоб не виникало різного їх тлумачення.

Вимога точності до тексту будь-якого нормативно-правового акта вища, ніж до інших видів текстів. У юриспруденції неточна передача змісту, граматична помилка, описка, неуважність можуть призвести до помилок у правозастосуванні, що позначається на долі людей, на діяльності підприємств тощо.

Особливу увагу слід звертати на точність вживання термінології. Терміни мають відповідати тому змісту, що закріплений у літературній мові, спеціальних науках та чинному законодавстві. Вживання термінів і понять має бути уніфікованим у всьому тексті закону. Потрібно дотримуватися однозначності — уживати термін у нормативному матеріалі в тому самому значенні. Важливо звертати увагу на таке поняття як загальновизнаність — уживання термінів відомих, а не вигаданих виконавцем для конкретного документа.

Міжнародна практика

У міжнародній практиці, зокрема в практиці нормопроектування законів держав-членів Європейського Союзу, а також законодавства ЄС в цілому, склалися єдині вимоги до підготовки законодавчих актів, які умовно можна назвати правилами нормопроектування. Зокрема, при проектуванні нормативно-правових актів рекомендується дотримуватися таких правил.

Назва, преамбула (вступна частина) та понятійний апарат. Назва проекту має бути стислою, описовою та значущою. Преамбулу до тексту нормативно-правового акта бажано не додавати. Доповнювати її термінологічним (понятійним) апаратом слід лише у разі, коли це необхідно. При цьому фундаментальні правила мають міститися в положенні тексту, а не в поняттях; вживання поняття не має суперечити його прямому значенню. Стаття (пункт), що містить у собі термінологічний (понятійний) апарат, розміщується безпосередньо після назви.

Структура нормативно-правового акта. Положення нормативно-правового акта викладають одне за одним, дотримуючись логічного порядку; окремі його елементи розміщують, як правило, в такій послідовності: назва, формула оприлюднення, терміни (поняття), положення щодо сфери застосування. У тексті нормативно-правового акта визначаються спочатку загальні принципи, потім винятки, способи здійснення, корелятивні (співвідносні) зміни, зокрема скасування, перехідні положення, норми про набрання чинності, додатки.

Посилання. Посилань слід уникати щоразу, коли вони не є обов’язковими, а посилання на «попередню» чи «наступну» статтю (пункт) слід виключати; посилання на будь-яке положення здійснюється шляхом цитування його повної назви, без додавання при цьому «даного закону (положення)» або «даної статті (пункту)», крім випадків, коли таке уточнення є необхідним для того, щоб запобігти плутанині в разі посилання на інший нормативно-правовий акт.

Назви статей. Назва статті має бути стислою та описовою за змістом; вона не резюмує її зміст, а подає лише її ключові слова. У назві статті слід уникати дієслів.

Додатки. Додатки містять перелік елементів, включення яких до тексту ускладнило б його читання. Додатки нумерують послідовно арабськими цифрами; після їх назви йде виділене курсивом нагадування про те, якому положенню тексту вони відповідають.

В Україні поки що нема нормативних актів, де б можна було знайти вичерпні відповіді щодо розв’язання проблеми неякісного законодавства. Як вітчизняний, так і іноземний досвід засвідчує: законодавчими актами будуть невдоволені завжди, і це закономірно, оскільки люди не люблять обмежень. І завдання тих, хто їх створює, — знайти компромісний варіант.

Рівень розвитку законодавчої техніки не є показником рівня розвитку правової культури суспільства, але дотримання правил підготовки проектів нормативних актів на різних рівнях — обов’язкове.

Статья предоставлена нашему порталу
редакцией журнала «Діловодство та документообіг»